ACTUL ADMINISTRATIV, CONTRACTELE ADMINISTRATIVE SI DOMENIUL PUBLIC.

1 – CARACTERELE SI CONDITIILE DE VALABILITATE.

2 – PROCEDURA, EFECTELE JURIDICE, NULITATEA, INEXISTENTA, CATEGORII DE ACTE ADMINISTRATIVE.

3 – CONCEPTUL DE  CONTRACT  ADMINISTRATIV. PARTICULARITATI


1. – ACTUL ADMINISTRATIV :

Definitie : este un act juridic unilateral, care emană de la un organ al administraţiei publice, în temeiul puterii politice, pe baza şi în vederea executării legii. Actul administrativ dă nastere, modifică sau stinge raporturile juridice, deci produce efecte juridice.

1. Trăsături (caracteristici) :  sunt acte juridice ; este o manifestare unilaterală de voinţă juridică ; este o manifestare care emană de la o autoritate a administratiei publice ; manifestarea de voinţă are loc în temeiul puterii politice – organul emitent îşi poate impune în mod unilateral voinţa faţă de cel căruia i se adresează acel act şi este executoriu din oficiu ; este emis în vederea executării legii.

2. Forţa juridică a actelor administrative :

Prin regim juridic al actelor administrative se întelege un ansamblu de reguli de fond si de formă care conturează personalitatea acestora în circuitul juridic – Criterii de valabilitate :

– sunt emise în temeiul puterii publice, deci au autoritate publică ;

– se bucură de prezumţia de legalitate, sunt considerate a fi conforme cu legea ;

– se bucură de o prezumţie relativă de legalitate (pot fi atacate, pe considerentul că actul administrativ este ilegal) ;

– fiind acte de executare a altor acte juridice, actele administrative trebie să fie conforme cu actele care le execută, deoarece dacă le încalcă vor fi declarate ilegale ;

– forţa juridică a actelor administrative este diferită în funcţie de locul ocupat de organul administrativ emitent în sistemul autorităţilor statului ;

– actele tuturor organelor statului trebuie să fie conforme cu actele adoptate de Parlament ;

– actele administrative au întodeauna forţă juridică inferioară actelor adoptate de organele superioare din sistem chiar dacă între organele respective nu există raporturi de subordonare ;

– există obligaţia pentru actele administrative de a fi conforme şi cu actele judecătoreşti şi ale procurorilor, în cazul în care sunt emise în baza şi pentru executarea acestor acte ;

– se bucură şi de prezumţia de autenticitate (redau exact relaţiile sociale pe care le constată).

Condiţiile de valabilitate privind emiterea actelor administrative (fond, formă, procedură) :

– pentru ca actul administrativ să fie legal trebuie să fie emis de organul administrativ căruia legea îi conferă dreptul şi are obligaţia de a emite actul ;

– pentru ca un act administrativ să fie valabil trebuie să fie adoptat nu numai de organul competent, dar şi de funcţionarul competent din cadrul acelui organ ;

– actul administrativ să fie în conformitate cu legea, el fiind emis tocmai pe baza şi în vederea executării legii ;

– la emiterea actelor administrative trebuie respectate condiţiile de formă şi de procedură prescrise de lege pentru emiterea lor.

Conditiile de fond :

Competenta – ansamblul atributiilor autoritătilor administrative, dar si a competentelor din autoritatea administrativă sau a persoanelor din autoritatea administrativă – apartine atât organelor administrative, cât si functionarilor.

Capacitatea juridică – desemnează posibilitatea, vocatia de a participa ca subiect independent de drept în raporturi de drept administrativ – apartine numai organului administrativ.

Atributia – învestirea legală a anumitor prerogative, apartine numai organelor si autoritătilor administrative.

Condiţiile de formă :

– forma scrisă – asigură condiţiile pentru exercitarea controlului asupra legalităţii actelor administrative şi este absolut necesară în cazul actelor cu caracter normativ ;

– forma orală (verbală) – este utilizată de regulă în caz de urgenţă şi se prezintă sub forma unei note telefonice sau a unei dispoziţii verbale pe care un funcţionar o transmite altui funcţionar ;

– forma tacită / implicită – în cazul acestor acte se pune problema de a se stabili care este sensul tăcerii organelor administraţiei publice în raport cu cererea adresată.

Actele administrative trebuie să fie oportune. Oportunitatea se apreciază în funcţie de condiţiile de timp şi de loc. Oportunitatea nu poate fi confundată cu legalitatea. Legalitatea şi oportunitatea sunt situaţii juridice diferite de valabilitate (un act poate fi legal, dar nu poate fi oportun).

Raporturile dintre legalitate şi oportunitate : legalitatea – este controlată de instanţele judecătoreşti ; oportunitatea – este controlată de organele administrative ; nerespectarea condiţiilor de fond atrage nulitatea absolută a actelor administrative ; nerespectarea conditiilor de formă atrage nulitatea relativă. Poate fi acoperită.

2. – Procedura de elaborare :

– la elaborarea proiectului de act administrativ trebuie avută însă în vedere respectarea unor conditii de tehnică juridică, referitoare la redactarea proiectului si forma sa exterioară ;

– actele normative se initiază, se elaborează, se adoptă si se aplică în conformitate cu prevederile Constitutiei României – Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, precum si a principiilor ordinii de drept ;

– proiectele de acte normative se elaborează de către autoritătile abilitate să le initieze (ministerele si alte organe ale administratiei publice centrale de specialitate, dar si celelalte autorităti publice care au drept de initiativă în temeiul altor acte normative ; prefecturile, consiliile judetene si consiliul general al municipiului Bucuresti ; prin ministerul functiei publice ; proiectele de acte normative care privesc activitatea unor organe sau organisme neguvernamentale vor fi elaborate de autoritătile publice initiatoare, cu consultarea acestora).

Procedura de emitere sau adoptare a actului administrativ :

Procedura adoptării actelor administrative cuprinde un complex de activităti desfăsurate de functionarii autoritătilor publice care adoptă actul.

Formele procedurale de emitere a actelor administrative sunt :

Operatiunile procedurale anterioare : expertizele ; referatele ; studiile ; datele statistice ; sesizarea ; initiativa ; propunerile si dezbaterea publică ; anchetele ; procesele verbale si dările de seamă.

Procedurile prealabile : propuneri ; rapoartele si sesizările (sunt de natură juridică) ; operatiunile tehnico-administrative (se declansează prin sistemul decizional administrativ) ; procedura strictă de elaborare a actelor administrative.

Avizele : facultative – organul care emite actul este liber să ceară un aviz si nu trebuie să se conformeze acestuia ; consultative – organul emitent este obligat să ceară avizul, dar nu este obligat să se conformeze acestuia ; conforme – ele trebuie cerute de organul care emite actul, iar opiniile pe care le contine sunt obligatorii.

Conditii procedurale concomitente :

– cvorumul : are în vedere întretinerea valabilă a organului colegial ; majoritatea cerută de lege pentru adoptarea actului (poate fi : majoritate simplă, majoritate absolută sau majoritate calificată) ;

– motivarea actului administrativ poate fi : factorul de întărire a legalitătii si de apropiere a administratiei de cetăteni ; este privită ca principiu al actelor administrative cu caracter jurisdictional.

Conditii procedurale posterioare : aprobare ; confirmare ; comunicare sau planificare ; ratificare.

Efectele juridice ale actelor administrative :

A). Intrarea în vigoare a actului administrativ (pentru a produce efecte juridice) : nu se pot da efecte retroactive actelor emise de autoritătile administratiei publice ; Actele administrative cu caracter jurisdictional ; Acte administrative de stare civilă, care sunt acte declarative si recognitive (sunt o exceptie de la principiul nerectroactivitătii) ; Actele administrative trebuie aduse la cunostinta persoanelor fizice si juridice care trebuie să se subordoneze si conformeze dispozitiilor acelor acte ; Actele administrative trebuie aduse la cunostinta celor competenti să le execute ; Acte administrative cu caracter normativ, prin publicitate, publicare în Monitorul Oficial ; Acte administrative cu caracter individual ; Acte administrative adresate unui număr mare de persoane, prin anunt afisat sau publicat în presa scrisă ori vorbită – caracter normativ.

B). Incetarea efectelor juridice ale actului administrativ : în caz de ilegalitate – actele încetează retroactiv (din momentul emiterii actului) ; în caz de oportunitate – actele încetează să mai producă efecte numai pentru viitor ; nerespectarea condiţiilor de fond atrage nulitatea actelor administrative ; nerespectarea conditiilor de formă atrage nulitatea relativă, poate fi acoperită temporar – se realizează prin suspendare, definitiv – prin anulare, prin depăsirea si expirarea termenului prevăzut de lege pentru executarea actului administrativ.

Efectele juridice ale actelor administrative mai pot fi :

abrogarea : încetarea definitivă a efectelor prin emiterea / adoptarea unui nou act administrativ ; abrogarea poate fi expresă sau implicită, totală sau partială ;

anularea : lipsirea acestora de efecte juridice, anularea priveste actele administrative cu caracter administrativ normativ, cât si cele cu caracter individual ; cauzele anulării pot fi : legalitatea si oportunitatea actului administrativ. Actele de anulare desfiintează efectele actelor administrative anulate, atât pentru trecut, cât si pentru viitor (oportunitate – doar pentru viitor) ;

modificarea : operatiunea juridică prin care se schimbă partial continutul unui act administrativ si poate fi determinată de schimbarea stării de drept sau de fapt avute initial în vedere ; modificarea poate fi expresă sau explicită ;

revocarea : reprezintă operatiunea juridică prin care autoritatea administrativă autoare a actului îsi retrage propriul act ;

suspendarea : operatiunea juridică prin care încetează în mod vremelnic, efectele juridice ale actelor administrative si poate avea loc din oficiu sau la solicitare, conform legii ;

completarea : introducerea unor dispozitii noi, cuprinzând solutii normative si ipoteze suplimentare.

Nulitatea si inexistenta actului administrativ :

Nerespectarea conditiilor de fond si de formă prevăzute de lege cu privire la eliminarea unui act administrativ conduce la aplicarea sanctiunii nulitătii actului administrativ respectiv.

La întocmirea actului, încălcarea regulilor prevăzute expres de lege într-un mod grosolan, actul administrativ respectiv poate fi considerat inexistent.

Inexistenta – sanctiune cu caracter exceptional, înlătură prezumtia de legalitate a actului administrativ ; inexistenta poate fi juridică sau materială, nu are caracter obligatoriu si oricine o poate sesiza.

Inexistenta are următoarele cazuri : când un act administrativ nu poate fi materialmente dovedit pentru că nu există nici o urmă a lui în arhive ; actul administrativ a fost emis în baza unei legi care a fost abrogată ; când actul poartă semnătura unei persoane manifestând incompetentă ; când printr-un act administrativ organul administratiei publice rezolvă un litigiu de competentă a instantelor judecătoresti.

Atât nulitatea, cât si inexistenta sunt sanctiuni datorate încălcării unor conditii de valabilitate a actului administrativ, dar de grade diferite de gravitate.

In timp ce actul administrativ nul se bucură de prezumtia de legalitate, actul administrativ inexistent nu se mai bucură de această prezumtie, motiv pentru care în primul caz actul este obligatoriu până la constatarea nulitătii sale, în timp ce actul juridic inexistent nu este obligatoriu.

Nulitatea – sanctiune care intervine atunci când actul este lovit de unele vicii de legalitate, prin a a căror constatare încetează prezumtia de legalitate a actului.

Inexistenta actului juridic – nulitate atât de gravă încât nu prezintă nici o umbră a unei apartenente de legalitate.

Categorii de acte administrative :

a). după natura juridică :

– acte administrative de autoritate – se emit de o autoritate publică – legislativă, executivă, judecătorească, în vederea executării legii ;

– acte administrative de gestiune – sunt acte ce se încheie de serviciile publice administrative cu persoane fizice si juridice ;

– acte administrative jurisdictionale – sunt acte ce se emit de autoritătile de jurisdictie administrativă.

b). după competenta materială :

– acte administrative cu caracter general – sunt acte emise de autoritătile administrative publice care au competentă materială generală ;

– acte administrative de specialitate – sunt actele emise de organele administrative publice centrale si locale de specialitate.

c). după competenta teritorială :

– acte administrative adoptate sau emise de autoritătile administrative publice centrale – decretele Presedintelui României, hotărârile si ordonantele Guvernului, ordinele si instructiunile ministrilor si ale conducătorilor celorlalte organe ale administratiei publice centrale de specialitate ;

– acte administrative adoptate sau emise de autoritătile administratiei publice locale – hotărâri ale consiliilor judetene si consiliilor locale, ordinele prefectilor.

d) după întinderea efectelor juridice pe care le produc :

– acte normative – contin reguli generale, impersonale care se aplică într-un număr nedeterminat de cazuri si la un număr nedeterminat de subiecte ;

– acte individuale – sunt acelea care creează drepturi si obligatii în profitul sau în sarcina uneia sau mai multor persoane determinate.

e). după persoana administrativă de la care emană :

– decrete emise de către Presedintele României ; hotărâri si ordonante emise de către Guvern ; instructiuni si ordine emise de către ministrii sau conducătorii altor organe ale administratiei publice centrale de specialitate ; ordine ale prefectilor ; hotărâri ale consiliilor judetene, municipale, orăsenesti si comunale ; dispozitii ale primarilor.

f). după numărul manifestărilor de vointă pe care le încorporează : acte administrative care contin o singură manifestare de vointă ; acte administrative complexe care contin două sau mai multe manifestări de vointă.

g). după natura efectelor juridice : acte administrative care adoptă drepturi – impersonale si generale sau individuale ; acte administrative care constată existenta unui drept.

h). după autoritatea care le emite : acte administrative emise de autoritătile administratiei publice ; acte administrative adoptate de parlament ; acte administrative emise de instantele judecătoresti ; acte administrative emise de institutii publice ; acte administrative emise de celelalte structuri organizatorice care privesc organizarea executării si executarea legii.

i). după perioada de timp :

– acte administrative permanente – produc efecte juridice de la intrarea în vigoare si până la abrogare ;

– acte administrative temporare – care produc efecte juridice numai pentru o anumită perioadă de timp.

3 – Notiunea de contract administrativ.

Definitie : contractele administrative sunt acele contracte la care una din părţi este o autoritate a administratiei publice, scopul acesteia fiind asigurarea funcţionării unui serviciu public şi căreia i se aplică regimul de drept public.

Părtile în contractele administrative : una din părti este o autoritate a administratiei publice, iar cealaltă parte contractantă este un particular – persoană fizică sau juridică.

Obiectul contractelor administrative : îl poate constitui concesionarea unor act economic, servicii publice , unităti de productie ale unor regii autonome si terenuri proprietate de stat sau ale unitătilor administrativ-teritoriale. Obiect al acestui contract poate fi si închirierea de bunuri care apartin statului, date în administrarea unor organe ale statului sau unor regii autonome. Regulile contractelor administrative : forma scrisă, contractele se încheie intuitu personae (nu pot fi transmise altor persoane), competenta solutionării litigiilor care se ivesc apartine instantelor de drept comun.

Caracteristicile contractelor administrative : inegalitatea juridică între părţi ; una dintre părţi trebuie să fie o autoritate publică sau un împuternicit al acesteia ; libertatea de voinţă a autorităţii este limitată de lege ; scopul contractului administrativ îl constituie realizarea unui interes public ; contractul administrativ se bucură de o interpretare extensivă în sensul primatului interesului public al administraţiei contractante în faţa interesului privat ; executarea punctuală a obligaţiilor ; executarea personală a obligaţiilor.

Desfiinţarea contractelor administrative :

– renunţarea unilaterală (este dreptul administratiei de a renunta şi de a lua măsuri unilaterale în executarea contractelor) ;

– două componente – reglementară (se impune de către autoritatea administrativă prin caietul de sarcini) ;

convenţională (clauzele sunt rezultatele negocierilor).

Caracterele contractelor administrative : părtile ; obiectul : concesionarea serviciilor publice de interes local ; clauzele (derogări de la dreptul comun) ; participarea directă a părţilor contractante la realizarea serviciilor publice ; executarea contractelor administrative ; regim juridic aplicabil.

Tipuri de contracte administrative : contract de mijloace de transport în comun ; contract de furnizare a energiei electrice, termice ; contract de achiziţii publice ; contract de închiriere de bunuri ; contract de executare de lucrări ; contract de prestări de servicii.

Contractul de concesiune : reprezintă un mod de gestionare a unui serviciu public în care o autoritate publică însărcinează prin contract o persoană particulară de a pune în funcţiune un serviciu public, sub supravegherea autorităţii, pe o anumită perioadă de timp, persoană particulară asumându-şi această sarcină în schimbul unei remuneratii.

Cocontractul de concesiune cuprinde : o convenţie care consacră acordul părţilor ; clauzele din caietul de sarcini, stabilite de autoritatea concedentă, si care sunt obligatorii pentru concesionar ; sunt precizate în mod distinct categoriile de bunuri ce vor fi utilizate de concesionar ; va fi încheiat în conformitate cu legea română indiferent de nationalitatea sau cetătenia concesionarului pe o durată ce nu va depăsi 49 de ani de la data semnării.

Litigiile apărute ca urmare a executării clauzelor contractuale se soluţionează de către instanţele judecătoreşi de drept comun.

Incetarea cocontractului de concesiune : la expirarea duratei stabilite în cocontract ; nerespectării obligatiilor contractuale de către părti ; disparitiei dintr-o cauză de fortă majoră a bunului concesionat.

REGIMUL JURIDIC AL CONTRACTULUI ADMINISTRATIV.

Contractul administrativ este supus unui regim de drept public, dar se supune si normelor de drept privat.

Particularităti :

– inegalitatea juridică a părtilor – autoritatea publică actionează ca titulară a unor prerogative publice ;

– una dintre părti trebuie să fie o autoritate a administratiei publice sau un împuternicit al acesteia ;

– libertatea de vointă a autoritătii publice este limitată de lege – competentă ;

– scopul contractelor administrative – administratia încheind un contract va trebui să urmărească un scop de interes public ;

– interpretarea extensivă a contractului – particularul trebuie să sacrifice interesul său privat interesului public al administratiei contractante, sub rezerva dreptului la despăgubiri ;

– executarea punctuală a obligatiilor – persoanele de drept privat trebuie să execute obligatiile imperative prevăzute în contract, altfel suportând penalităti de întârziere ;

–  executarea personală a contractului ;

– principiul echilibrului financiar si imposibilitatea materială de executare a obligatiei – teoria constrângerilor din contract ;

– dreptul administratiei de a lua măsuri unilaterale executorii ;

– participarea contractantilor la realizarea aceluiasi serviciu public ;

– temporalitatea si răscumpararea contractelor administrative ;

– contractul administrativ este un contract solemn care impune o formă scrisă.